La política sobre desaparición de personas en el Ecuador: observaciones a la normativa y prácticas

Por Norma Peñaherrera Guachamín

Los casos de los hermanos Restrepo y Consuelo Benavides son referentes sobre la desaparición forzada de personas en Ecuador. Sin embargo, pese a las medidas que se tomaron a raíz de estos casos, las desapariciones de personas no han cesado en el país. 

Ante esto, amigos y familiares de personas desaparecidas han llevado a cabo plantones, marchas, eventos de visibilización, difusión en redes sociales y medios de comunicación con los cuales han forzado al Estado y a sus instituciones a involucrarse en el tema. En diciembre de 2013, familiares de personas desaparecidas mantuvieron una reunión con el Presidente Rafael Correa Delgado, para visibilizar sus casos y propusieron una serie de medidas de prevención: implementación de la línea “1-800 desapariciones” e inclusión de personas desaparecidas en el sistema de recompensas similar a la de los más buscados; recepción inmediata de denuncias por desapariciones (sin tener que esperar 48 o 72 horas como era la práctica usual); establecimiento de unidades especializadas en la policía y fiscalía para  buscar personas desaparecidas; suspensión de la rotación de fiscales (que afectaba la continuidad de las investigaciones); implementación de bases de datos nacionales sobre  personas desaparecidas y personas atendidas en instituciones de salud, morgues y cementerios; difusión en todos los medios de comunicación del rostro de las personas desaparecidas;  seguimiento y monitoreo de casos por parte de los familiares de personas desaparecidas;  sanción a fiscales y agentes policiales por maltrato a las víctimas, actos de corrupción (coimas y dádivas) y negligencia en el cumplimiento de sus funciones.  Como medida general se solicitó una política pública integral para atender los casos de personas desaparecidas.(1)

A partir de este primer encuentro, se conformaron instituciones específicas para atender los casos de desapariciones. La Policía Nacional estableció la DINASED, Dirección Nacional de Delitos contra la Vida, Muertes Violentas, Desapariciones, Extorsión y Secuestros. La Fiscalía General del Estado conformó la Unidad Especializada en Personas Desaparecidas con cinco fiscales. Ambas agencias iniciaron sus labores basadas en los Manuales, Protocolos, Instructivos y Formatos del Sistema Especializado Integral de Investigación Medicina Legal y Ciencias Forenses de la Fiscalía General del Estado,(2) y en el Protocolo de Actuación para la Búsqueda, Investigación y Localización de Personas Desaparecidas, Perdidas o Extraviadas.(3)

Estos instrumentos imponen a los investigadores los deberes de diligencia, sensibilidad y profesionalismo “para lograr una justicia oportuna, expedita y sensibilizada”. (Art. 2 Protocolo CNJ). El Protocolo resalta la necesidad de “capacitación para su óptima implementación” (Art. 15) pues más allá de las instituciones, marco regulatorio, herramientas tecnológicas y recursos humanos es evidente que los agentes requieren no sólo formación especializada en procedimientos básicos de investigación sino además en ética y profesionalismo para ejecutar su trabajo.

Estos esfuerzos son, indudablemente, positivos pero requieren ajustes y cambios para mayor efectividad. Las observaciones que desarrollo a continuación sobre la normativa y las prácticas vigentes son aportes al mejoramiento de acciones y procesos en marcha en el difícil tema de la desaparición de personas en el Ecuador.

 

Mis primeras observaciones tienen que ver con el tratamiento de las desapariciones en la legislación ecuatoriana. 

El artículo 84 del Código Orgánico Integral Penal (COIP) sólo  tipifica la desaparición forzada, esto es,  la que es obra de agente del Estado o quien actúe con  consentimiento, que por cualquier medio, someta a privación de libertad a una persona, seguida de la falta de información o de la negativa a reconocer dicha privación de la libertad o de informar sobre el paradero o destino de una persona, con lo cual se impide el ejercicio de garantías constitucionales  o legales. La sanción prevista será de pena privativa de libertad de 22 a 26 años.

El COIP no se refiere a otra forma de  desaparición posible: aquélla en la que no intervienen agentes del Estado sino personas particulares, que actúan independientemente, sin la autorización, el apoyo ni la aquiescencia del Estado y que generalmente está vinculada  a la trata de personas, tráfico de personas u otros delitos. Esta última forma de desaparición, al no estar tipificada como delito, es conocida por la Unidad de Actuaciones Administrativas de la Fiscalía General del Estado que fue creada para descongestionar el accionar de la Fiscalía, como casos sobre revenidos químicos, devolución de vehículos robados, etc.

Tratar el tema de desapariciones en esta unidad, que no tiene regulación ni procedimiento específico, que no prevé plazos ni requerimientos básicos,(4) impide que la investigación avance productivamente y con el resultado esperado: encontrar al desaparecido y conocer la verdad sobre lo que sucedió alrededor de su desaparición.

La imprescriptibilidad que establece el Art. 417 del COIP para la investigación en casos  de personas desaparecidas es, sin duda, necesaria. Ella implica que mientras la calidad de “desaparecido” persista, se mantenga la obligación estatal de investigar. Sin embargo, mal entendida por los agentes, la imprescriptibilidad de la investigación puede resultar en la falta de prontitud, inmediatez y diligencia necesarias en las investigaciones de casos en los que, por naturaleza, el tiempo es un factor determinante de éxito (entendiendo éxito como el hallazgo de la persona desaparecida, preferiblemente viva e ilesa). La imprescriptibilidad no es ni puede ser justificación para no investigar a tiempo, ni para someter a las víctimas-familiares a la incertidumbre indefinida.

El Estado tiene la obligación de investigar en tiempo razonable.  Debe haber celeridad y debida diligencia en las investigaciones para evitar que se pierdan pruebas e indicios.  Es poco razonable esperar que pruebas practicadas después de años de ocurrida la desaparición tengan resultados favorables.

En este sentido, es importante tomar en cuenta también que el número de diligencias realizadas no equivale a diligencias efectivas ni diligencias necesarias. A veces, no se trata más que "engorde del expediente". En el caso de la desaparición del joven Santiago David Romo Córdova, la Fiscalía afirma que entre 2013 y 2015, ha realizado 500 diligencias; pero corresponde determinar cuán instrumentales a la resolución de éste  caso,  han sido o pueden ser estas diligencias. 

Otra observación importante, ya en el ámbito de las prácticas, tiene que ver con la generación y uso de la información.  En materia de desapariciones, es fundamental contar con información fiable.  Son notorias las diferencias entre las cifras de las agencias investigadoras. Según los datos de la Fiscalía, en 2014 se reportaron 19.515 denuncias por desapariciones, de las cuales se resolvieron   18.142.   Quedan pendientes de investigación 1.373 casos; de los cuales 300 corresponden sólo a Quito.(5) Según la Defensoría del Pueblo, entre enero y diciembre de 2014  la DINASED ha recibido 4.592 casos de desaparición. De éstos, han sido resueltos 4.068 casos (encontrados con vida) y 116 más (encontrados sin vida, por causa natural).  Es decir que 408 casos se encuentran aún en investigación. Según estas mismas cifras, la ciudad de Quito es la sub zona donde se encuentra el mayor número de casos con un total de 1.928. De estos, 1.779 han sido resueltos y 203 aún están en investigación.(6)  Es evidente que se necesita unificar los datos.

Más allá de revisar las estadísticas y tener datos unificados, éstas deben servir para comprender el mundo, como nos recordara Nietzsche. Los datos compilados por las agencias deberían servir de base para estudios sobre los patrones comunes de desaparición, perfil de la víctima, sexo, edad, situación social económica familiar, educativa, laboral, ubicación geofísica, lugar donde fue vista por última vez. Como señalan expertos (Kaminsky y Galeano, 2007), estos análisis de estadísticas y escenarios son necesarios para la gestión de políticas públicas en materia de seguridad. Sin éstos, difícilmente se puede realizar, con eficiencia y efectividad, la prevención, la investigación, la solución de los casos y la reparación. 

Además de fundarse en estudios sólidos, las políticas públicas sobre personas desaparecidas podrían apoyarse más en la comunidad. La práctica enseña que en estos casos, los mejores aliados de abogados, policías y fiscales suelen ser  los familiares de los desaparecidos que a lo largo del proceso van entendiéndolo mejor e involucrándose con información y esfuerzos de los que las agencias no disponen.

Ahora bien, más allá del valor instrumental del aporte de los familiares en los procesos de investigación por desaparecidos, quiero resaltar una cuestión básica de humanidad que el derecho ha sabido recoger al menos en la teoría. En los casos de personas desaparecidas, no sólo es víctima quien desaparece, sino también todos los miembros de su núcleo íntimo y familiar.  Son éstos quienes tras la desaparición quedan anclados en la búsqueda.  Usuarios y víctimas tienen derechos diferenciados en el sistema de justicia, conforme al artículo 11.2 de la Constitución de la República del Ecuador.

En la práctica, ni los fiscales ni los policías a cargo de las investigaciones de casos de desaparecidos parecen tener claro el alcance del término “víctima” en el sentido ampliado que aquí indico. Para éstos, el familiar es un usuario más del sistema, a quien por razones de   investigación se lo priva de conocer cierta información para evitar fuga de contenidos y que se “caiga el caso”.  Para el familiar, esta actitud implica más preguntas sin respuestas, sensación de pistas no investigadas a cabalidad, desconocimiento sobre el avance de la investigación.  Al respecto, vale recordar lo que dice la Corte Interamericana de Derechos Humanos: “la privación de la verdad acerca del paradero de una víctima de desaparición forzada acarrea una forma de trato cruel e inhumano para los familiares cercanos, y hace presumir un daño a la integridad psíquica y moral de los familiares.” (7) Es necesario entonces procurar un balance entre la protección de la investigación y el derecho a saber de las víctimas.

Cuando desaparece una persona desaparecen con ella proyectos de vida, búsquedas, sueños, amores y la posibilidad de quienes quedamos, de disfrutar y construir esos proyectos con ellos, con ellas...Vale recordar entonces que las investigaciones inefectivas propician la impunidad de los autores de estos hechos graves y la repetición de estas conductas. El resultado es la indefensión de las víctimas, todas, presentes y futuras, y una gran pérdida para la sociedad.

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(1) Ver Enlace Ciudadano del 14 de diciembre de 2013.
(2)  Registro Oficial Suplemento 318, con Resolución No. 073-FGE-2014.
(3) Resolución del Consejo Nacional de la Judicatura No. 160-2012, de 8 de noviembre de 2012.
(4) Estatuto Orgánico por procesos de la Fiscalía General Del Estado publicado en el R. O. Suplemento 268 de 23 de marzo de 2012.
(5) Ver Revistas No. 34 y 35 de la Fiscalía General del Estado.
(6) Ver Informe de Personas Desaparecidas en  http://repositorio.dpe.gob.ec/image/INFORME-PERSONAS-DESAPARECIDAS.pdf  p. 26
(7) Casos Trujillo Oroza vs. Bolivia (2000) y Contreras y otros vs. El Salvador (2011)

Contenido publicado originalmente en:

Estado de derecho, 30 de mayo de 2015.